Olesea Stamate: „Un control public este întotdeauna cel mai bun control al achizițiilor publice”

Natalia Enache, Moldova Curată
2016-07-12 00:00:00
Olesea Stamate, Foto: moldovacurata.md

Procesul de achiziții publice trebuie să devină mai transparent, cu acces liber al publicului la mai multe documente din dosarul de achiziții, este de părere preşedinta Asociației pentru o Guvernare Eficientă  și Responsabilă, Olesea Stamate. Ea a explicat, în cadrul unui interviu pentru Moldova Curată, ce noutăți aduce Legea cu privire la achizițiile publice, care a intrat în vigoare la 1 mai 2016. În acest context, experta a subliniat importanța transparentizării acestui proces, de la inițiere,  până la finalizare. Un aspect care este deseori neglijat de către autoritățile contractante este cel de planificare a achizițiilor, iar noua lege nu îl reglementează mai eficient decât vechea normă, a adăugat Olesea Stamate.

La 1 mai a intrat în vigoare o nouă Lege privind achizițiile publice. Dacă ar fi să începem cu părțile bune ale acestei legi, ce aduce nou și dacă acoperă lacunele vechii legislații?

Într-adevăr, legea nouă cu privire la achizițiile publice a intrat în vigoare  la 1 mai anul curent. Deja sunt câteva propuneri de modificare a acestei legi, deși abia a intrat în vigoare. Acest lucru se datorează faptului că această lege a fost elaborată ca să corespundă cu o anumită directivă a Uniunii Europene, este vorba despre armonizarea legislației naționale la acquis-ul comunitar. Între timp, UE a schimbat directiva pe altă directivă, iar până în anul 2018 autoritățile naționale au timp să modifice legislația în corespundere cu acea nouă directivă și deja procesul a început. Dacă e să vorbim despre noutățile acestei legi, sunt mai multe, sunt și chestiuni de reglementare a procedurilor de achiziții publice. De exemplu, au fost mărite pragurile financiare pentru efectuarea unor anumite tipuri de achiziții, deci acum autoritățile contractante au mai multă discreție la efectuarea achizițiilor fără procedura formală de achiziții publice, lucru care este bun pe de o parte, mai ales în contextul descentralizării, în contextul autonomiei locale, dar totodată, ridică și anumite riscuri, deoarece capacitatea de efectuare a achizițiilor în mod eficient a autorităților contractante mici este destul de redusă și am observat mai multe probleme chiar la efectuarea achizițiilor mai mici. Și atunci, dacă noi le dăm mână liberă să facă achiziții pe cont propriu, fără controlul Agenției de Achiziții Publice (AAP) să facă achiziții mai mari, sunt mai multe semne de întrebare. 

O altă noutate importantă a legii este crearea Agenției de Soluționare a Contestațiilor. Această agenție, conform noii legi, a fost propusă să fie în subordinea Ministerului Finanțelor, însă ulterior, la insistența experților europeni, propunerea a fost ca aceasta să fie unitate autonomă. Să nu fie în subordinea Ministerului de Finanțe, dar să fie sub auspiciul Parlamentului. Propunerea a fost aprobată de Guvern și urmează să fie discutată în Parlament. Acest lucru este binevenit, deoarece, astfel, evităm conflictul de interese și avem posibilitatea sa creăm o agenție independentă, care să își spună cuvântul față de echitatea și nepărtinirea în efectuarea procedurilor de achiziții.

Mai era vorba și despre mai multe documente care vor deveni publice?

Încă nu, încă așteptăm. Aceasta este o altă modificare în același pachet cu modificările referitoare la Agenția de Soluționare a Contestațiilor. A fost aprobată de Guvern, dar nu a fost votată încă de Parlament, modificarea prin care darea de seamă să devină un document public. Este un lucru foarte important, adică, nu este chiar ce am vrea noi, ca societate civilă, noi am vrea ca mai multe documente să fie făcute publice. Nu înseamnă că imediat toate documentele de achiziții publice să fie puse on-line, deși nu este o practica rea, sunt exemple în diferite țări. Un control public este întotdeauna cel mai bun control al achizițiilor publice, pentru că autoritățile de drept nu reușesc să controleze fiecare procedură, în schimb, dacă deschizi datele publicului, acestea vor putea fi verificate și de societatea civilă, și de jurnaliștii de investigație, și de cetățenii simpli interesați, și de competitorul care a participat la o procedură de achiziții publice. Este un instrument foarte puternic de sesizare a neregulilor. Dacă autoritățile noastre nu sunt tocmai gata pentru o asemenea deschidere, ar fi bine ca nu doar darea de seama să fie un document public, ci și celelalte documente din dosarul de achiziții să poată fi accesate la solicitare, cu anumite restricții, dacă este cazul secretului comercial, secretului de stat. Dar asta este atât de rar, încât, practic, nu se întâmplă.

Așa o întrebare le-am adresat colegilor noștri din Ucraina, care au implementat cu succes un sistem foarte bun de achiziții electronice, care se numește Pro Zorro, care are aproape toate etapele de achiziții pe o platforma electronică, concomitent cu vizualizarea informației de către persoane terțe interesate. Ele pot vizualiza live cum concurează agenții economici pe o anumită achiziție, cine concurează, cum se scad prețurile și ulterior putem vedea dosarul și informația este deschisă. Ei au lăsat o posibilitate ca să fie blocat accesul la informații care ar constitui secrete comerciale, însă agentul economic trebuie să vină cu o argumentare foarte minuțioasă în favoare faptului că această informație este un secret comercial. Până acum nu a utilizat-o nimeni, este o demonstrație că operatorii economici nu se tem să lase informația publică.

Ați sesizat unele probleme de implementare, de interpretare a acestei noi legi?

Deocamdată nu, pentru că abia începe să fie aplicată. Mecanismele de implementare sunt în proces de elaborare. Unele au fost elaborate și adoptate, unele urmează a fi elaborate, iar altele s-ar putea să fie implementate numai din toamnă, precum crearea Agenției de Soluționare a Contestațiilor.

Totodată, sunt anumite domenii care au rămas neclarificate în această lege, la fel cum erau și în legea precedentă. De exemplu, planificarea achizițiilor a rămas la același nivel ca și în legea precedentă. Nu este expres menționat că autoritatea contractantă, grupul de lucru, are obligativitatea de a planifica achizițiile, de a elabora planul de achiziții și de a-l publica pe site-ul instituției. Sunt niște frânturi de informații, de genul ”contractul de achiziții se încheie în conformitate cu planul de achiziții”. Deja dacă te uiți în regulamentul cu privire la activitatea grupului de lucru, vezi că grupul de lucru are obligația de a elabora acest plan. Acest lucru ar fi trebuit stipulat în lege, ca să fie foarte clar ce este acest plan de achiziții. Noi nu oferim suficientă importanță etapei de planificare a achizițiilor, care este esențială. Noi am observat foarte multe situații când majoritatea autorităților contractante, pur și simplu, nu au un plan de achiziții.

Asta înseamnă că ei fac achizițiile în mod... de urgență?

Da, la necesitate. 

Și asta înseamnă cheltuirea mai puțin judicioasă a bugetelor sau nu neapărat?

Asta înseamnă mai puține posibilități pentru societate să monitorizeze cum cheltuiește autoritatea respectivă banii, eficiență redusă la cheltuirea banilor. De exemplu: în februarie are nevoie de niște piese de schimb, în aprilie din nou are nevoie de piese de schimb și se fac două achiziții cu sume mai mici, prin cerere de oferte de prețuri fără publicare. Competiția în cadrul acestor proceduri este minimă, pentru că transmiți cerere de participare numai celor la care vrei să le transmiți, anunțul nu se publică în Buletinul achizițiilor publice. În schimb, dacă s-ar face o planificare la începutul anului, s-ar ști că pe tot parcursul anului ar fi nevoie de anumite produse sau servicii și ar fi achiziționate o dată. Pe lângă faptul că beneficiezi de un preț mai mic,  pentru că volumul pe care îl achiziționezi este mai mare, mai și utilizezi o procedură  transparentă.

Prevede noua lege niște măsuri anti-corupție mai eficiente față de vechea legislație?

Sunt niște prevederi care vorbesc despre conflictul de interese. După mine, sunt prevederi care urmează să vedem cum vor fi implementate, fiindcă ele sunt declarative, deocamdată.

Vor fi mai greu de aplicat, mai ușor de interpretat?

Este nevoie de mecanisme, prin aceleași regulamente adoptate prin hotărâri de Guvern, aceste prevederi trebuie să fie detaliate. Să stipuleze exact comportamentul grupului de lucru pe filiera respectivă. Noi avem și în legea veche, și în regulamentul vechi, și în cel nou prevederea că membrii grupului de lucru trebuie să semneze declarații de confidențialitate și imparțialitate, însă acest lucru nu prea se respectă. Am observat mai multe cazuri când acestea nu sunt semnate de toți membrii grupului de lucru, sau nu sunt semnate deloc, sau nu sunt anexate la dosar. De fapt, păstrarea dosarului de achiziții este o mare problemă. De exemplu, lipsesc documente. Am solicitat să vedem dosarul de achiziții la o autoritate contractantă și ne-au spus că nu ni-l pot da acum, pentru că nu este cusut dosarul, să venim săptămâna viitoare. Așa, un fel de atitudine iresponsabilă față de dosare, documente care lipsesc, peste o săptămână deja apar și ai impresia că au fost făcute între timp, cu dată anterioară.

Neglijență și față de banii publici, respectiv?

Exact.

Cum vedeți rolul Agenției de Achiziții Publice în acest proces? În multe cazuri Agenția afirmă că nu este singura responsabilă atunci când apar unele probleme și face trimitere la organele de drept sau la alte instituții.

Agenția are, într-adevăr, capacități reduse comparativ cu volumul de lucru pe care îl are în aceste moment. Din 1 mai nu mai soluționează contestații, deoarece legea noua nu îi mai permite acest lucru. Avea un bagaj destul de mare de atribuții, pe care trebuia să îl realizeze cu un personal destul de redus. Însă acum, când nu mai are funcția respectivă, ar trebui să se concentreze pe controlul realizării achizițiilor publice. Noi am aștepta din partea Agenției o atitudine mai pro-activă cel puțin pe câteva segmente, pe care am observat noi că există probleme: planificarea achizițiilor, obligația grupului de lucru de a monitoriza lucrările contractului (prevăzută în noua lege) - un lucru care nu era până acum și este o chestiune foarte bună. Ei trebuie să publice rapoarte de monitorizare a contractelor, trimestrial și anual. Dacă nu avem o monitorizare a acestui proces, riscă să rămână doar pe hârtie, la fel ca și planificarea achizițiilor. Și aici aș vedea un rol foarte important al Agenției pentru a asigura controlul acestor două procese. Sigur că nu te apuci să dai telefoane la 6000 de autorități contractante să întrebi dacă au plan, raport. Nu asta este soluția pe termen lung. O soluție ar fi sistemul integrat al achizițiilor publice care ar trebui să fie pregătit împreună cu Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD), care ar avea și un modul de planificare și de monitorizare a contractelor.

Și, în momentul în care autoritatea nu își onorează obligațiile cu privire la aceste două momente - să nu poată înregistra contracte. După mine, asta ar fi logic, altfel, de ce să ai o prevedere pe care nu o aplici? Într-o discuția cu AAP, i-am întrebat: ați putea să faceți lucrul acesta? La care ei au zis că nu, că din cauza unei persoane care ar fi iresponsabilă din cadrul autorității, să nu perturbeze activitatea întregii autorități, de care depinde o comunitate.

Sunt sancțiuni prevăzute de Codul Contravențional, acum doi ani, când a fost adoptat un pachet anticorupție, a fost modificat și acest cod, cu privire la contravențiile în procesul de achiziții, inclusiv planificarea defectuoasă sau ne-planificarea achizițiilor. Sigur că sancțiunile stabilite de aceste articol sunt foarte mici, dar, cel puțin, ele sunt. Dacă întrebați AAP dacă a aplicate vreo una, cred că răspunsul evident. Și atunci, întrebăm pentru ce a fost modificat acest Cod Contravențional, dacă nu se aplică? 

Eu nu zic că din 6000 de autorități, 5900 să fie sancționate pentru ne-planificare. Poate nu imediat, dar să le dăm un avertisment, să le spunem că vom începe să aplicăm sancțiuni, altfel, noi modificăm legi, le facem mai bune, corespund cadrului european, dar noi nu le aplicăm eficient și, atunci, care este sensul?

Știu că ați făcut un studiu de monitorizare la câteva autorități contractante, cum vedeți că funcționează în prezent sistemul de achiziții publice, fiind un sistem prin care, potrivit datelor statistice, trece aproximativ 10 la sută din PIB? Care ar fi veriga slabă în acest sistem?

Una singură e greu de identificat, ele sunt mai multe. Noi monitorizăm achizițiile publice în 30 de autorități contractante, dintre care 20 sunt la nivel raional sau local și aspectul de capacități reduse iese un pic în evidență. În multe cazuri, membrii grupurilor de lucru nu sunt pregătiți, de multe ori, chiar nu știu cum să aplice corect legea, nu știu ce prevede legea.

Desigur că există și cazuri de trucare a achizițiilor, cazuri de fabricare a ofertelor. Revenind la rolul AAP: Agenția înregistrează contracte de achiziții și le verifică dacă acestea corespund cu dările de seamă. Dar noi am depistat mai multe cazuri în care contractele nu corespundeau legislației în vigoare. De exemplu, nu conțineau garanția de bună execuție, care este obligatorie pentru un anumit prag. În cazurile unor contracte foarte mari care nu conțineau o garanție de bună execuție - asta este o problemă, deoarece în momentul în care agentul economic nu își onorează obligațiile, autoritatea contractantă poate să rețină această garanție de bună execuție, ca pe un prim pas pentru recuperarea unei părți din bani. Am observat și cazuri în care această garanție de bună execuție era prezentă, a fost reținută, însă a fost transferată pe contul agentului economic înainte ca să fie semnat actul de recepție finală, ceea ce este ilegal, pentru că ea trebuie transferată numai după ce a fost semnat actul de recepție finală. Acesta este un caz de care trebuie să se ocupe organele de control.

Aceasta este o scăpare a AAP?

Nu, pentru că din momentul înregistrării contractului, rolul AAP se termină, deoarece Agenția nu monitorizează executarea contractului. Aceasta este deja sarcina Curții de Conturi, dar, vă dați seama cât de frecvent poate ajunge Curtea de Conturi la fiecare autoritate contractantă.

Dar, scăparea AAP este când înregistrează contractele în care nu este prevăzută garanția de bună execuție, deși legea o cere pentru un anumit tip de contracte.

Am auzit despre propunerea AAP de a concentra achizițiile publice, de a face achiziții mai mari, la nivel central. Cum vi se pare această propunere și dacă nu presupune și unele riscuri de corupție?

În principiu, ideea este bună, deoarece economia de scară presupune achiziții mai mari, cu oferte mai bune și prețuri mai mici. Însă, într-adevăr, sunt riscuri, deoarece observăm că autoritățile contractante, deseori, nu desfășoară achizițiile în respect față de bunurile sau banii cetățenilor. Cu cât este mai mare achiziția, cu atât este mai mare interesul pentru a facilita câștigarea procedurii de către un anumit agent economic. Însă această problemă ar fi foarte ușor soluționată, dacă accesul la informațiile din dosarul de achiziții ar fi public.

Cum vedeți acest proces la capitolul transparență?

În prezent este extrem de ne-transparent. Din 30 de autorități contractante, cu cele 20 de nivel raional și local nu prea am întâmpinat probleme de acces la informație, cu mici excepții. Dar cele de nivel central, unde am inclus și primăria municipiului Chișinău, doar 3 ne-au oferit acces la informațiile cerute, cu alte 7 autorități suntem în procese de judecată.

Ei cum argumentează refuzul de a oferi informații?

Că legea nu prevede, nu îi obligă să facă acest lucru, că pot să ne ofere informația care deja este pe pagina tender.gov.md și că restul nu este informație cu caracter public. Printre autorități se numără Cancelaria de Stat, Banca Națională, Calea Ferată a Moldovei etc.

Dacă ar fi să facem o concluzie, care sunt abaterile cel mai des întâlnite în procesul de achiziții publice?

Ca să fie mai simplu, sunt trei etape: de pre-achiziție, achiziție și post-achiziție. În etapa de pre-achiziție vorbim despre planificare, despre care am menționat deja că este defectuoasă, se planifică foarte rar sau nu se planifică deloc, se fac achiziții ”din pod”. De exemplu, Consiliul raional Ialoveni a achiziționat 4 mașini de serviciu, pentru că erau la promoție, fără să întrebe populația locală dacă este nevoie de 4 automobile de serviciu. 

La etapa propriu-zisă de achiziții, la elaborarea caietelor de sarcini am observat specificații tehnice prea vagi și neclare  sau specificații care sunt prea înguste, care limitează concurența, se indică exact ce tip de produs este necesar, care favorizează pe unii agenți economici.

La etapa de deschidere a dosarului am observat mai multe cazuri în care declarațiile de confidențialitate și imparțialitate nu erau semnate, de foarte multe ori, procesul verbal de deschidere a licitației nu este semnat sau este semnat în alb, necompletat, fără indicarea celor care au participat, cine a fost invitat, doar cu semnăturile membrilor grupurilor de lucru.

La evaluarea ofertelor sunt, de asemenea, nereguli, dar acestea, de obicei, sunt contestate de agenții economici care participă la licitații, care sunt activi în a-și apăra drepturile.

Și, o problemă destul de mare este la implementarea contractelor. Aici avem cazuri când nu se execută lucrările corespunzător contractului, contracte cu prevederi destul de diferite față de ofertă, se vine cu o ofertă, iar în contract sunt alte cifre. Și aici apare din nou întrebarea față de AAP, care vede darea de seamă, vede contractul. Cum poate să înregistreze contractul ce conține date diferite față de oferta operatorului economic? Sau, avem cazul blocului Centrului medicilor de familie de la Telenești, finalizat în proporție de 80 la sută, iar de 3 ani nu se mai încheiau lucrările. Agentul economic, cică, ar fi fost dizolvat, potrivit primăriei. La insistența observatorului nostru, l-au găsit până la urmă pe agentul economic, care nu era dizolvat, s-a făcut o ședință comună, s-a făcut un nou plan de executare a lucrărilor, acum blocul este finalizat și funcționează. Și acesta era cazul când garanția de bună execuția fusese întoarsă înainte de termen.

Dar vă dați seama că aceasta este o localitate din peste 900 din Republica Moldova, iar noi nu avem capacitatea să facem acest lucru în fiecare localitate sau pe lângă fiecare autoritate contractantă.

Și aici, ar fi util un cetățean bine informat și accesul liber la informații?

Desigur.

Vă mulțumim pentru interviu!

Sursa: Moldova Curată

Natalia Enache, Moldova Curată
2016-07-12 00:00:00

Comentarii