Directorul Școlii de Administrație Publică din cadrul Universității de Stat din Moldova, Sergiu Palihovici, a oferit un interviu pentru Buletinul de politică externă al FES/APE, în care am abordat principalele dimensiuni ale reformei administrativ-teritoriale. Discuția a vizat atât reforma administrației publice în ansamblu, cât și cea a administrației publice locale. Am discutat despre modul în care ar trebui realizată această reformă, în raport cu obiectivele Guvernului, dar și cu necesitățile reale ale Republicii Moldova în domeniul administrației locale. Am abordat atât oportunitățile, cât și riscurile pe care le implică aceste reforme complexe. Vă invităm să citiți pe larg interviul în rândurile ce urmează:

- Domnule Palihovici, reforma administrativ-teritorială revine în prim-plan după mai mulți ani de stagnare. Cum evaluați această revenire: este vorba despre o reformă inevitabilă pentru Republica Moldova sau despre una determinată de conjunctura politică? De ce au evitat guvernele anterioare această reformă – a fost o problemă de viziune sau costul politic prea ridicat?

- Și una, și alta. Problema nu ține de necesitatea acestei reforme – aceasta este incontestabilă. Întrebarea reală este dacă reforma va căpăta forma unei acțiuni reformatoare autentice, conștientizate și susținute de o majoritate largă de actori din societate, sau dacă se va transforma într-un demers electoral, dictat de conjunctura politică a partidului aflat la guvernare.

O reformă asumată, participativă și susținută de un grad înalt de coeziune socială presupune răspunsuri clare, acțiuni previzibile, finanțare credibilă, descentralizare reală și protejarea autonomiei locale. În schimb, o reformă de conjunctură se traduce prin presiuni politice, promisiuni financiare neacoperite și utilizarea reorganizării administrativ-teritoriale ca instrument de repoziționare politică.

Cu alte cuvinte, reforma este inevitabilă, însă succesul ei nu este garantat. De aici derivă și explicația pentru care mai multe guverne au evitat până acum reorganizarea administrativ-teritorială. Nu a fost vorba de o lipsă de viziune, ci de un cost politic prea mare, în condițiile unei incertitudini ridicate privind rezultatul reformei.

Acest risc persistă și în prezent și capătă o dimensiune aproape existențială pentru Republica Moldova, mai ales în contextul parcursului european. Chiar și o reformă bine concepută și implementată nu va genera beneficii imediate, iar acest decalaj între costuri și rezultate poate avea consecințe semnificative într-un moment strategic pentru societatea noastră, care aspiră la integrarea în Uniunea Europeană.

Modele potrivite

- Totodată, ce model ar trebui să urmeze Republica Moldova: unul mai centralizat sau unul bazat pe o autonomie locală consolidată? Ce riscuri identificați într-un model excesiv de centralizat, comparativ cu unul prea descentralizat?

- Reorganizarea administrativ-teritorială reprezintă doar un element al reformei administrației publice, în general, și al administrației publice locale, în particular. Elementele centrale ale acestei reforme sunt descentralizarea, în toate formele ei, și consolidarea autonomiei locale. Dacă ne dorim cu adevărat o administrație publică locală profesionistă, implicată și eficientă, atunci modelul centralizat de gestionare a treburilor publice este, în esență, opusul descentralizării și al autonomiei locale.

Totuși, aceste modele nu trebuie absolutizate. Fiecare are avantaje și dezavantaje, oportunități și riscuri. În practică, nu există state complet centralizate sau complet descentralizate. Alegerea modelului potrivit pentru Republica Moldova depinde, în primul rând, de capacitatea autorităților publice, la toate nivelurile de guvernare, de a administra eficient procesele publice. O formulă adecvată ar fi cea a unui stat unitar, cu instituții puternice atât la nivel central, cât și la nivel local, și cu o distribuire echilibrată a competențelor, în funcție de capacitățile administrative și instituționale existente.

Din aceste considerente, reforma administrației publice locale – inclusiv prin reorganizarea administrativ-teritorială – trebuie să urmărească dezvoltarea capacităților reale la nivel local. Aceasta nu înseamnă doar transfer de responsabilități, ci și oferirea instrumentelor și resurselor necesare pentru exercitarea lor, astfel încât să fie stimulată descentralizarea și consolidată autonomia locală.

Amalgamarea voluntară: între limite și realități

- Conceptul de amalgamare voluntară este realist în contextul actual sau reprezintă mai degrabă o etapă premergătoare unor decizii obligatorii? Care ar fi, în opinia dumneavoastră, motivația primăriilor mici de a accepta această fuziune? Totodată, cum evaluați ideea reducerii numărului de raioane și a creării unor unități administrative mai mari? Care ar fi un număr optim al acestora, potrivit profilului Republicii Moldova?

- Ca orice inițiativă bazată pe voluntariat, amalgamarea voluntară a administrațiilor locale are limitele sale. Ea poate funcționa acolo unde sunt îndeplinite câteva condiții esențiale: existența unei logici economice și financiare, compatibilitate comunitară și etnică, proximitate geografică, un proces participativ real – lipsit de dezinformare și manipulare – precum și un leadership local puternic, dispus să își asume costurile politice.

Din perspectiva științelor administrative, amalgama rea voluntară, alături de cooperarea intercomunitară și descentralizare, reprezintă etape premergătoare unei eventuale reorganizări normative, adică impuse. Cu alte cuvinte, intervenția normativă ar trebui să fie una reziduală: acolo unde instrumentele voluntare nu au produs rezultate, se intervine prin măsuri obligatorii.

Potrivit documentelor strategice ale Guvernului, acest scenariu pare probabil și în Republica Moldova. Problema este că instrumentele voluntare nu au fost suficient dezvoltate și nu au produs efecte, ceea ce înseamnă că terenul nu a fost pregătit pentru o reorganizare normativă.

Această lipsă de pregătire creează nu doar percepția, ci și riscul real ca reforma să fie văzută ca una impusă, de sus în jos, ceea ce îi poate afecta serios legitimitatea. De altfel, Guvernul însuși a recunoscut, în raportul intermediar privind amalgamarea voluntară, o serie de carențe: proceduri complicate, capacitate instituțională redusă atât la nivel local, cât și central, lipsa unui calendar clar și predictibil, precum și un sistem de stimulente insuficient și dificil de utilizat.

În ceea ce privește reorganizarea raioanelor, redu cerea numărului acestora la aproximativ 10 poate fi considerată o măsură logică. Mai puțin clar este însă mandatul acestor noi structuri. Conceptul Guvernului prevede pentru ele un rol în dezvoltarea regională și economică – planificare strategică, infrastructură, atragerea fondurilor UE.

Problema este că aceste funcții sunt deja exercitate, în mare măsură, de Agențiile de Dezvoltare Regională (ADR). Astfel, apare riscul unei suprapuneri evidente de competențe.

În aceste condiții, rămâne neclar ce va reprezenta, în esență, noul raion: o autoritate de nivelul II cu competențe proprii, o mini-regiune de dezvoltare sau o structură hibridă. Or, tocmai această ambiguitate este riscantă.

Într-o arhitectură instituțională funcțională, trebuie să fie clar cine planifică, cine decide, cine implementează, cine finanțează și cine își asumă responsabilitatea politică. Fără această claritate, reforma riscă să genereze confuzii și ineficiențe suplimentare.

Eficientizare și reducerea cheltuielilor

- Reforma este prezentată ca o soluție pentru eficientizarea cheltuielilor publice. În opinia dumneavoastră, va genera economii reale sau mai degrabă o redistribuire a resurselor? Există estimări credibile privind aceste economii sau discutăm, în principal, despre un argument de natură politică?

- Reforma administrației publice locale, inclusiv cea de reorganizare administrativ-teritorială, nu ar trebui prezentată ca o soluție pentru reducerea cheltuielilor. Miza principală este alta: eficiența administrării și generarea de valoare adăugată – în dezvoltarea locală, în calitatea serviciilor publice și, în general, în bunăstarea cetățenilor.

Redistribuirea resurselor nu înseamnă neapărat reducerea acestora, ci mai degrabă o utilizare mai eficientă – „plasarea resurselor acolo unde produc cel mai mare impact”. Aceasta presupune, pe de o parte, optimizarea anumitor categorii de cheltuieli și, pe de altă parte, redirecționarea fondurilor către domenii prioritare.

Resursele existente la nivelul administrației publice locale ar trebui menținute și chiar consolidate. Obiectivul reformei nu este economisirea în sine, ci creșterea eficienței și a impactului utilizării fondurilor publice.

Este de așteptat ca reforma să genereze costuri, în special costuri de tranziție, iar rezultatele nu vor fi imediate. Nu vom cheltui neapărat mai puțin, ci mai bine și mai rațional.

Aceste perspective sunt însă valabile doar în măsura în care reforma este realizată pe baza principiilor des centralizării reale și a garantării efective a autonomiei locale.

Dacă ar fi să formulați în 2–3 principii cum ar trebui să arate o reformă administrativ-teritorială reușită în Moldova, care ar fi acestea?

Expresia „reformă administrativ-teritorială” presupune, în sine, un rezultat pozitiv, cu impact asupra problemelor pe care acest proces își propune să le soluționeze.

Pornind de la această premisă, pot fi formulate câteva principii de bază care să asigure un astfel de rezultat:

O reformă administrativ-teritorială (RAT) reușită trebuie să se bucure de un grad ridicat de legitimitate. Având în vedere că reprezintă una dintre cele mai im portante acțiuni de reformare a statului, RAT trebuie să fie rezultatul unui efort comun al întregii societăți. Acest efort presupune și un anumit nivel de coeziune socială în jurul acestui obiectiv. Cu alte cuvinte, reforma nu trebuie să fie doar o acțiune guvernamentală, ci una concepută, susținută și implementată la nivelul întregii societăți;

RAT trebuie implementată pe baza principiilor des centralizării și ale asigurării depline a autonomiei locale. O reformă realizată în acest cadru constituie premisa unei dezvoltări sustenabile, atât din perspectivă economică și socială, cât și din perspectivă democratică.

Necesitatea unei reforme fiscale

- Fără o reformă fiscală la nivel local, poate funcționa cu adevărat reforma administrativ teritorială sau riscăm doar să redesenăm harta fără a schimba realitatea? Ar trebui primăriile să beneficieze de o autonomie mai mare în colectarea veniturilor sau există riscul ca aceasta să accentueze inegalitățile între regiuni?

- Fără o reformă fiscală, reorganizarea administrativ-teritorială riscă să rămână o simplă redesenare a hărții. Relația dintre cele două este una de interdependență: nicio reformă fiscală nu poate compensa o fragmentare administrativ-teritorială excesivă, iar fără reducerea acesteia și fără creșterea capacității administrative, ajustările fiscale rămân parțiale și insuficient de eficiente.

O reformă fiscală adecvată reprezintă, în acest sens, un precursor al autonomiei locale. În prezent, 60,5% din veniturile administrațiilor publice locale de nivelul I și 73,4% din veniturile raioanelor provin din transferuri de la bugetul de stat, ceea ce indică o dependență semnificativă de nivelul central.

În ceea ce privește autonomia în colectarea veniturilor, aceasta este o chestiune mai sensibilă. În opinia mea, autoritățile publice locale au nevoie de o autonomie fiscală mai mare, însă într-un model echilibrat.

Aceasta ar presupune un spațiu real mai larg pentru administrarea taxelor și impozitelor locale, o bază de venituri proprii mai solidă și o mai mare previzibilitate în raport cu transferurile de la bugetul de stat. În același timp, pentru a evita accentuarea dezechilibre lor între localități, este necesar un mecanism robust de echilibrare, care să combine autonomia în colecta rea veniturilor cu o egalizare fiscală eficientă.

Problema resurselor umane

- Vor avea noile unități administrative capacitatea reală de a atrage fonduri europene fără sprijinul Guvernului? Cum evaluați, în acest context, lipsa de specialiști pe piață în elaborarea proiectelor europene?

- Unitățile administrativ-teritoriale consolidate vor avea, într-adevăr, șanse mai mari de a atrage fonduri europene. Totuși, ele nu vor putea valorifica pe deplin aceste oportunități fără existența unui ecosistem de suport. Și aici nu este vorba doar des pre sprijinul Guvernului. Viitoarele județe (raioane), regiunile de dezvoltare, mediul academic, experții și societatea civilă activă în acest domeniu sunt toate componente esențiale ale acestui ecosistem.

Capacitatea de atragere a fondurilor trebuie consolidată prin formare și dezvoltare profesională și, în multe cazuri, construită practic de la zero. Problema este atât instituțională, cât și una de resurse umane. Nu există suficienți specialiști în domeniu, iar chiar dacă ar exista un cadru instituțional adecvat, nivelul actual de salarizare nu este suficient de atractiv pentru a atrage și reține competențe.

Cu toate acestea, nici lipsa specialiștilor nu este singura sau principala problemă. O provocare majoră este absența unui sistem coerent și eșalonat de gestionare a oportunităților de finanțare. Din acest motiv, delimitarea clară a competențelor între nivelurile de guvernare trebuie să includă explicit și responsabilitățile legate de atragerea și implementa rea proiectelor finanțate din surse externe.

Risc de politizare

- Reforma este planificată să fie implementată până la alegerile locale de anul viitor. În acest con text, cât de mare considerați că este riscul ca ea să fie percepută ca un instrument politic?

- Riscul este foarte mare. Calendarul politic, legat de viitoarele alegeri locale din 2027, se suprapune cu etapele reorganizării administrativ-teritoriale, ceea ce face aproape inevitabilă interpretarea acestei inițiative – gândite ca reformă – în cheie politică.

Tocmai de aceea este esențial nivelul de coeziune socială care se creează în jurul acestei reforme. O reformă care beneficiază de o susținere largă în societate devine, practic, „o carte închisă” pentru competiția politică: ea nu mai poate fi ușor instrumentalizată. Experiențele anterioare arată că, în lipsa acestui con sens, riscul de politizare crește semnificativ.

Este important de subliniat că percepția de politizare nu înseamnă automat că reforma este greșită. Re forma administrativ-teritorială este inevitabilă, însă rezultatul implementării ei rămâne mai puțin previzibil. O reformă poate fi necesară, dar prost gestionată sau comunicată – iar aceasta este vulnerabilitatea majoră.

De aici derivă și riscurile reale, care pot depăși costul politic pentru guvernare. Pierderea legitimității publice a unei reforme de asemenea amploare poate avea consecințe mai profunde la nivel societal, inclusiv asupra proceselor democratice viitoare, în special asupra celor care țin de susținerea parcursului european.

Nevoia de legitimitate

- Care sunt, în opinia dumneavoastră, cele mai mari riscuri ale implementării acestei reforme: rezistența la nivel local, lipsa capacității administrative sau voința politică? Sau identificați și alte riscuri relevante?

- Ați răspuns deja, parțial, la această întreba re. Voința politică, capacitatea administrativă și instituțională limitată – atât la nivel central, cât și local – precum și rezistența, nu doar la nivel local, reprezintă unele dintre riscurile majore ale implementării acestei reforme.

Totuși, riscul principal ține de deficitul de legitimitate publică. Această dimensiune este cu atât mai im portantă în contextul actual al Republicii Moldova, aflată într-un proces accelerat de aderare la Uniunea Europeană.

Reforma administrativ-teritorială nu se desfășoară într-un vid politic și social, ci într-un moment în care societatea trebuie să susțină un obiectiv strategic major – integrarea europeană. În aceste condiții, coeziunea socială, încrederea în instituțiile publice și acceptarea reformelor structurale devin resurse esențiale pentru succesul acestui parcurs.

O reformă percepută ca impusă, excesiv de disruptivă sau asociată cu pierderea identității locale poate amplifica temerile populației, poate alimenta narative polarizante și poate reduce legitimitatea instituțiilor publice.

Test în fața Bruxelles-ului

- În ce măsură această reformă este o condiție implicită pentru integrarea europeană a Republicii Moldova? Sunt modelele europene direct aplicabile sau Moldova are nevoie de o soluție proprie?

- Reformarea administrației publice locale, în gene ral, și reforma administrativ-teritorială, în particular– alături de reforma administrației publice centrale– reprezintă condiții implicite importante în procesul de integrare europeană. Totuși, acestea nu sunt formulate ca cerințe explicite de tipul „fără reformă administrativ-teritorială nu există aderare”. Uniunea Europeană nu impune Republicii Moldova o anumită hartă administrativă sau un număr prestabilit de raioane ori primării.

Ceea ce se solicită, în schimb, este capacitate administrativă, servicii publice funcționale, guvernanță pe mai multe niveluri, descentralizare coerentă și implementarea eficientă a reformelor.

În rapoartele Comisiei Europene, reforma administrației publice este tratată în cadrul capitolului „fundamentals”, ceea ce subliniază rolul său esențial ca precondiție pentru realizarea agendei de reforme.

Cu alte cuvinte, legătura dintre agenda de reforme și procesul de aderare la UE este una funcțională. Există și o dimensiune financiară clară: Planul de creștere pentru Republica Moldova, în valoare de 1,9 miliarde de euro, condiționează accesul la finanțare de implementarea reformelor care trans pun acquis-ul comunitar și accelerează procesul de aderare.

Spațiul Administrativ European este complex și ne omogen, motiv pentru care nu există un model unic aplicabil tuturor statelor. În consecință, nu există nici un model „perfect” pentru Republica Moldova. Există însă bune practici și experiențe relevante care pot fi adaptate, fără a încerca reinventarea unor soluții deja testate.

Din acest motiv, atât Comisia Europeană, cât și Consiliul Europei pun accentul mai degrabă pe principii decât pe modele fixe. Autonomia locală reală, descentralizarea, claritatea competențelor, resursele adecvate, capacitatea administrativă și participarea democratică sunt pilonii recunoscuți la nivel euro pean ca fundament ai unei guvernări eficiente, atât la nivel central, cât și local.

-Dacă această reformă nu va fi implementată sau nu va fi realizată pe deplin, ce pierde Republica Moldova pe termen lung: eficiență administrativă, bani europeni sau chiar credibilitate în fața partenerilor externi?

Toate cele trei, și nu numai. Voi încerca să sintetizez:

Pierdem timp – pentru că amânăm modernizarea și, implicit, dezvoltarea;

Pierdem bani – pentru că cheltuim mult și ineficient și pentru că atragem mai puține resurse noi;

Pierdem capacitate – pentru că administrațiile locale nu sunt suficient de puternice, eficiente și reziliente;

Pierdem coeziune – atât teritorială, cât și socială – deoarece dezvoltarea este inegală și nu valorificăm avantajele consolidării administrative;

Pierdem credibilitate, atât internă, cât și externă – pentru că cetățenii și partenerii externi nu văd un stat care nu doar promite, ci și livrează.

-Vă mulțumim!