Legea privind evaluarea integrităţii instituţionale, o versiune revăzută a Legii testării integrităţii profesionale, declarată parţial neconstituţională în aprilie 2015, a fost adoptată joi, 26 mai, în a doua lectură cu votul a 52 de deputaţi. Subiectul nu a provocat dezbateri în Parlament, deşi experţii mai multor organizaţii neguvernamentale au subliniat că, la fel ca legea anterioară, noua normă oferă prea multe puteri Centrului Naţional Anticorupţie, iar acest lucru nu ar trebui să se întâmple pentru că în Republica Moldova justiţia este aplicată selectiv. Pe de altă parte, reprezentanţii CNA susţin că prin această lege se va reuşi cultivarea unor insule de integritate, fiind menţinut efectul de conformare din partea funcţionarilor pe care l-a adus testarea integrităţii profesionale. Argumentele au fost expuse în cadrul unei şedinţe a Clubului Jurnaliştilor de Investigaţii, desfăşurată de Centrul de Investigaţii Jurnalistice. 

Potrivit Legii privind testarea integrităţii profesionale, în faţa oricărui funcţionar public putea să se prezinte o persoană care se comporta exact ca un cetăţean de rând şi care simula o situaţie virtuală, filmând atât propriul comportament, cât şi pe al persoanei supusă testului. Scopul declarat al testării era să se afle dacă funcţionarul se implică în acte de corupţie, dacă denunţă tentativele de corupere sau dacă declară cadourile care i-au fost oferite. Consecinţele pentru abaterile constatate erau de ordin disciplinar, funcţionarul riscând să-şi piardă locul de muncă. De frica să nu pice testul, în adresa CNA, au venit circa 500 de solicitări prin care agenţii publici cereau să fie instruiţi cum să procedeze atunci când cineva le oferă mită sau cadouri. 

"Până atunci CNA propunea instruiri, iar lor nu le părea interesantă propunerea. În doi ani au fost instruite peste 70.000 de persoane la solicitare. Pentru prima dată am văzut dorinţa de conformare la nişte prevederi de care nimănui nu i-a păsat timp de zece ani, cum ar fi întocmirea unui registru cu cadourile primite de angajaţii unei instituţii sau rezolvarea conflictelor de interese. Astfel, am constatat că 75% din instituţii nu aveau registre de cadouri, iar 100% nu aveau un sistem de rezolvare al conflictelor de interese. Prevenirea corupţiei în instituţii nu funcţiona pentru că nu existau consecinţe", a declarat Cristina Ţărnă, director adjunct al Centrului Naţional Anticorupţie. Ea a precizat că a crescut semnificativ şi rata denunţărilor actelor de corupţie: de la unul la două luni, la circa 40 pe parcursul lunii ianuarie 2015.

În aprilie 2015, după ce Comisia de la Veneţia şi-a expus opinia, Curtea Constituţională a declarat mecanismul de aplicare al acestei legi parţial neconstituţional. Magistraţii Înaltei Curţi au precizat, între altele, că în lege nu ar fi trebuit să fie stipulat faptul că o persoană care pică testul trebuie concediată. În schimb, testările trebuiau desfăşurate sub control judiciar, adică să existe acordul magistraţilor, şi să aibă la bază o bănuială rezonabilă. În plus, judecătorii au remarcat că acestor probe trebuiau supuse toate categoriile de agenţi publici, inclusiv deputaţii şi judecătorii.

Noul concept: patru etape pentru evaluarea integrităţii unei instituţii

În scurt timp, autorităţile au venit cu un nou proiect de lege: evaluarea integrităţii instituţionale. "Ca să nu pierdem efectul preventiv puternic pe care l-am avut prima dată, am făcut obligaţii nu doar pentru angajat, ci şi pentru angajator. Iată de ce vom supune testului instituţia şi ca parte a integrităţii instituţiei trebuie să verificăm şi integritatea persoanelor care fac parte din instituţie. Responsabilitatea de a cultiva climatul de integritate revine şefului instituţiei. Conducătorul trebuie să asigure funcţionarea a 14 politici anticorupţie: conflicte de interese, cadouri, incompatibilităţi, achiziţii publice etc", a explicat Cristina Ţărnă.

Astfel, potrivit noilor prevederi, evaluarea integrităţii instituţionale se face în patru etape, în baza acestor politici: angajatorii trebuie să creeze condiţii, iar angajaţii să se conformeze acestora. La prima etapă se face evaluarea acestor politici. "În cazul în care în instituţii nu sunt respectate mai multe dintre politicile anticorupţie, există o bănuială rezonabilă că lipseşte integritatea, prin urmare este o bănuială rezonabilă că angajaţii acestei instituţii se dedau actelor de corupţie. În baza acestei legi, CNA va selecta instituţiile în cazul cărora există şi percepţie, şi dovezi", a subliniat directorul adjunct al Centrului Naţional Anticorupţie.

Apoi angajaţii CNA trebuie să obţină acceptul instanţei de judecată. Magistratul va decide dacă argumentele sunt suficiente sau nu pentru a demara testarea integrităţii unei instituţii. "Dacă da, împreună cu judecătorul este fixat eşantionul: 10%, 30% etc din angajaţi. După această etapă a testării, rezultatele sunt supuse din nou controlului judecătoresc şi stabileşte dacă au fost depăşite sau nu limitele de către testor. Dacă consideră că limitele au fost depăşite, testul poate fi anulat. Dacă judecătorul nu va autoriza testarea integrităţii aleatorie a instituţiei respective, putem continua evaluarea instituţiei şi în lipsa testării", a mai spus Cristina Ţărnă.

Rezultatele confirmate de judecător vor fi incluse într-un raport în care vor fi descrise riscurile. Documentul va fi făcut public, fiind scoase numele persoanelor. "Cetăţenii vor şti care sunt problemele instituţiei, cum se comportă angajaţii la teste, care sunt recomandările", a argumentat reprezentanta CNA.

Instituţia are la dipoziţie o lună pentru a remedia carenţele indicate în raport. Conducătorul întocmeşte un plan, iar în următoarele două luni trebuie să-l pună în aplicare. Mai târziu CNA poate să vină cu o evaluare repetată. Astfel, şeful instituţiei ar putea avea până la trei avertizări, legea propriu-zisă fiind considerată la fel o avertizare. "Pentru noi concluzia ar fi că el nu este un manager bun de instituţie având practic trei avertizări. Asta înseamnă că acest conducător asigură existenţa instituţiei în interes privat şi nu în interesul public. Este treaba conducătorului să decidă dacă îi concediază pe subalternii care au picat testul. CNA informează pe cel care l-a numit în funcţie de şef că acesta conduce instituţia de o manieră ineficientă şi recomandăm să-l înlocuiască cu o altă persoană", a adăugat Cristina Ţărnă.

"Da, legea este stufoasă. Având însă în vedere că vrem să menţinem efectul de conformare care a pornit la prima etapă, trebuie să arătăm ce are de făcut şi instituţia. Credem că vom reuşi să cultivăm insule de integritate ca rezultat al acestei legi", a argumentat Cristina Ţărnă.  

Expert CRJM: "Nu avem încă un motiv să avem o încredere mai mare în CNA decât în celelalte instituţii publice"

Proiectul a atras însă critici din partea societăţii civile. Experţi din cadrul Centrului de Resurse Juridice din Moldova (CRJM) sunt de părere că CNA va obţine puteri prea largi, iar problemele identificate de Curtea Constituţională şi Comisia de la Veneţia rămân în vigoare. "CNA-ul prin acest proiect de lege obţine posibilitatea de a efectua teste împotriva oricărui din cei circa 65.000 de agenţi publici care pot fi supuşi testării. Nu vrem să avem ţapi ispăşitori în sistem. Vedem de ceva timp o justiţie selectivă. Pe de altă parte, avem anchete jurnalistice extrem de bune şi nu vedem un răspuns adecvat nici din partea CNI, nici din partea CNA. Nu avem încă un motiv să avem o încredere mai mare în CNA decât în celelalte instituţii publice şi să-i dăm astfel de puteri care sunt foarte largi", este de părere Nadejda Hriptievschi. 

Potrivit expertei, în cadrul discuţiilor privind Legea testării integrităţii profesionale, Ministerul Justiţiei afirma că nu este nevoie de garanţii procedurale similare articolului 6 din Convenţia pentru drepturile omului - dreptul la un proces echitabil - pentru că prevederile normei nu ţin de domeniul penal şi, respectiv, autorităţile nu sunt obligate să le respecte. "Este un mit! De ce? Pentru că CEDO atunci când aplică şi analizează articolul 6 nu se uită că tu în legea ta la nivel naţional ai scris penal sau nepenal. Ceea la ce se uită Curtea este esenţa, iar sta presupune natura şi sancţiunea. Şi în noua lege, sancţiunea pentru eşuarea testului este aplicarea unei sancţiuni disciplinare şi înscrierea în cazierul de integritate. Ulterior nu poţi să fii numit într-o anumită funcţie timp de cinci ani, dacă ai înscriere în acest cazier. O atare consecinţă cade sub incidenţa articolului 6 pentru că ţine de dreptul persoanei de a activa", susţine Nadejda Hriptievschi. 

Referitor la controlul judiciar în cadrul acestei legi, experta susţine că magistratul aprobă o decizie cu privire la planul CNA de a evalua o instituţie care este foarte general.

"Judecătorul nu vede de ce CNA a decis că agentul public X trebuie testat, şi nu Y. Testarea înseamnă de fapt aceeaşi provocare, iar CEDO s-a expus nu o dată. Chiar recent am avut o condamnare cu privire la provocare. Pentru ca o provocare să fie acceptabilă sunt necesare trei condiţii: să existe motive prealabile - de ce un agent trebuie să se apropie de o persoană şi nu de alta. Aceste motive nu sunt prezentate judecătorului. Urmează aprobarea unei hotărâri şi al treilea este scopul. Dacă analizăm aceste condiţii, ele nu sunt întrunite. Evident, întrebarea noastră este: şi ce s-a schimbat de fapt? Potrivit notei informative, vor fi testaţi anumiţi agenţi publici. Cum ne vom asigura că CNA nu iniţiază aceste teste împotriva unor funcţionari incomozi cuiva?", se întreabă jurista. 

"Ideea este bună şi nu trebuie să moară, dar în condiţiile unui stat capturat, dând o bâtă mare unei instituţii care nu este independentă, prezintă un pericol pentru democraţia din această ţară. Nu este un instrument pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, ci unul pentru capturarea continuă a acestei ţări. Asta este parte din Acordul de Asociere, dar suntem gata să mergem împreună cu mai multe ong-uri la Delegaţia UE unde să spunem că legea trebuie lăsată pe mai târziu", a declarat Lilia Carasciuc, director executiv Transparency International-Moldova. 

Votată în lectura a doua

Acum câteva săptămâni, mai multe organizaţii neguvernamentale solicitau şefului statului, prin intermediul unui apel public comun, să refuze promulgarea Legii privind evaluarea integrității instituționale și să-l întoarcă Parlamentului pentru organizarea consultărilor publice și reexaminarea proiectului, crezând că legea a fost votată în lectura a doua la 28 aprilie. Ulterior, semnatarii au publicat o erată. "Am fost informați că proiectul de lege nr. 434 de fapt nu a fost adoptat în a doua lectură la 28 aprilie 2016, deoarece au fost câteva amendamente și proiectul urmează a fi reexaminat în Comisia juridică, numiri și imunități", se arată în rectificare. 

Chiar şi aşa, prevederile care au stârnit controverse nu au fost excluse, iar Legea evaluării integrităţii instituţionale a fost votată în lectura a doua joi, 26 mai, cu votul a 52 de deputaţi. Liliana Palihovici, vicepreşedinta Parlamentului, a făcut trimitere la o scrisoare a societăţii civile potrivit căreia "Moldova riscă să fie printre pionerii unui sistem gândit doar pe hârtie, cu multe potenţiale abuzuri".

"Este adevărat, fiind un concept de pionerat, ridică discuţii. (...) Noi venim cu modificări care vin să înlăture elementele negative criticate de către Comisia de la Veneţia", a argumentat Nicolae Eșanu, viceministrul Justiţiei. 

Şedința Clubului Jurnaliștilor de Investigații a fost desfășurată de Centrul de Investigații Jurnalistice în parteneriat cu Centrul Național Anticorupție, în cadrul proiectului "Sporirea nivelului de comunicare între CNA și jurnaliștii de investigație", cu suportul PNUD Moldova.