Новые положения в области туризма, между критикой и интересами. По каким правилам будут работать агропансионаты и гиды?

Anastasia Nani, Victoria Dodon
06/04/2017
Agropensiune la Butuceni. Foto: Virtualtur.md

Деятельность в области туризма Республики Молдова, возможно, будет осуществляться по новым правилам, предусмотренным в законопроекте, который был принят в первом чтении в декабре 2016 года. Хотя власти заявляют о стремлении развивать эту отрасль, документ критикуют те, кто привлекают туристов в страну, то есть, представители въездного туризма, и без того слаборазвитого. Они указывают, в частности, что законопроект, в том виде, в каком был принят в первом чтении, ухудшит положение владельцев немногочисленных агропансионатов. Они будут поставлены в неравные условия и вынуждены осуществлять свою деятельность по одинаковым правилам с крупными отелями.   

Что предусматривает проект

Дискуссии о необходимости изменения Закона об организации и осуществлении туристической деятельности в Республике Молдова начались примерно четыре года назад по инициативе Агентства по туризму, которое на данный момент возглавляет Станислав Русу. В июле 2016 года правительство утвердило законопроект,  предусматривающий ряд новшеств в области туризма, а несколько месяцев назад документ был принят парламентом в первом чтении. Авторы проекта утверждают, что поправки необходимы для улучшения профильного законодательства в соответствии с международными стандартами и запросами отечественного рынка. Также, согласно прилагаемой к законопроекту информационной справке, власти стремятся улучшить условия деятельности владельцев предприятий в области туризма и повысить уровень безопасности клиентов. 

Например, предлагается создать новое публичное учреждение – Бюро туристического продвижения, подведомственное Агентству по туризму, которое будет предоставлять туристам всю необходимую информацию. А еще центры туристического информирования и продвижения в каждом районе. Также, предлагается ввести использование Вспомогательного счета туризма – платформы по сбору и обработке всей информации о расходах, генерируемых туристическим потреблением, и других статистических данных отрасли.

В то же время, документ предусматривает исключение туристического ваучера и обязательного образца договора о туристических услугах. Взамен власти хотят ввести новый способ аттестации туристических гидов вместо квалификационного документа, выданного учебным заведением исходной и непрерывной подготовки. Их знания и навыки по организации экскурсий на территории страны будет проверять специальная комиссия, в составе которой будут представители центральных органов в области туризма, Министерства культуры, Академии наук, учебных заведений и отраслевых ассоциаций. Квалификационный документ будет выдаваться сроком на пять лет. «Аттестация  туристического гида будет способствовать повышению их уровня профессиональной подготовки, следовательно, и повышению качества услуг, оказываемых гидами, а в конечном итоге – к увеличению количества туристов, пользующихся услугами туристических гидов и улучшению имиджа страны как туристического назначения», - утверждают авторы проекта. В то же время, экскурсии можно будет проводить только по маршрутам, созданным, утвержденным и зарегистрированным Агентством по туризму.

В закон вводится понятие «структура по приему туристов», включающее все виды структур с функциями размещения, от больших гостиниц до пансионатов и дачных домов. Каждая из них должна будет обладать лицензией на осуществление деятельности. Более того, в новом законе могут быть предусмотрены административные санкции за осуществление туристической деятельности с использованием неквалифицированного персонала или в структурах по размещению, не обладающих сертификатом о присвоении классификационной категории.

Представители Агентства по туризму обещают, что изменение закона обеспечит гражданам, предприятиям и государству больше выгод. По их утверждениям, с внесением этих изменений туристическая деятельность активизируется, увеличится количество туристов и, соответственно, возрастут доходы. «Целью вносимых поправок в закон является снижение налогового бремени на экономических агентов отрасли туризма, повышение качества туристических услуг, продвижение имиджа Республики Молдова как туристического назначения. Все это будет способствовать увеличению объема доходов от туристической деятельности и доли туризма в ВВП», - согласно информационной справке по законопроекту.

В документе указывается также, что законопроект разработан с учетом мнений всех представителей отрасли,  как тех, кто защищают интересы государства, так и тех, кто защищают интересы экономических агентов и неправительственных ассоциаций, осуществляющих деятельность в данном секторе. После целого ряда заседаний и публичных обсуждений, которые еще продолжаются, мнения представителей отрасли разделились, а некоторые выразили свое несогласие с позицией руководства Агентства по туризму.

«Изменения негативно повлияют на ситуацию в отрасти туризма»

Несколько организаций, представляющих операторов сектора въездного туризма (прием иностранных граждан, посещающих страну в туристических целях - прим. ред.), подвергли жесткой критике  ряд предлагаемых изменений. По их утверждениям, на данный момент отмечается серьезное неравновесие в нашей индустрии туризма, которая сводится преимущественно к услугам выездного туризма молдаван, то есть, импорта услуг для выезда молдаван в путешествия за пределы страны, в то время как сектор въездного туризма, генерирующий экономическую добавленную стоимость для Республики Молдова и являющийся экспортером услуг, состоит всего лишь из 4% туристических агентств, доля которых в национальном ВВП занимает менее 1%.  «Республика Молдова занимает последние места по разделу развития туризма, несмотря на то, что наша страна обладает привлекательным туристическим достоянием и выгодным географическим положением. Индустрия туризма – отрасль с большим потенциалом роста и могла бы обслуживать большой контингент зарубежных и местных туристов на территории своей страны. До 1990 года нашу страну ежегодно посещали до 2,5 миллиона туристов. В 2015 году в Республике Молдова зарегистрировано около 100.000 человек в структурах по приему туристов и около 2,85 миллиона иностранных граждан, пересекших государственную границу. Всего лишь около 15.000 туристов посетили нашу страну в группах, организованных национальными туроператорами», - указывается в письме ряда неправительственных организаций отрасли туризма, адресованном председателю парламента Андриану Канду. Письмо подписали Национальная ассоциация въездного туризма Молдовы (ANTRIM), Национальная ассоциация сельского, экологического и культурного туризма (ANTREC), Ассоциация по развитию туризма в Молдове, Федерация по продвижению туризма в Молдове (FPTM), Национальный центр по продвижению винодельческого туризма в Республике Молдова и другие неправительственные организации, создавшие платформу по развитию въездного туризма. 

Они обратили внимание председателя парламента на тот факт, что этот законопроект не приведет к серьезным изменениям менеджмента отрасли. «Сохранится и обострится нынешняя ситуация в отрасли туриста, что противоречит принципам реформирования и развития индустрии, политикам правительства по регулированию бизнес-среды и уменьшению контроля и надзора над предпринимательской деятельностью, а также прогрессивным международным и региональным практикам», - отмечается в письме. 

По утверждениям представителей этих организаций, изменения направлены на укрепление прерогатив Агентства по туризму. Точнее, с его наделением функциями контроля, аккредитации и констатации административных правонарушений (помимо функций по разработке и внедрению политик в отрасли, которыми агентство обладает на данный момент), эта структура станет единственным органом системы центральной публичной власти, обладающим столь большой концентрацией власти,  «что приведет к сохранению неуравновешенного управления, противоречащего международным практикам». 

Авторы письма подчеркивают, что и инициатива по установлению одинаковых требований для крупных гостиниц и сельских пансионатов негативно повлияет на отрасль въездного туризма. «Чрезмерно пермиссивные требования приведут к пагубным последствиям для сельских пансионатов и малых операторов туристических услуг, которые будут поставлены в одинаковые условия с крупными гостиницами, управляемыми профессионалами. Это подорвет развитие малых предприятий в сельской среде», - указывается в письме.

Другой отмеченный недостаток законопроекта - лицензирование туристических операторов и агентств, расцененное авторами письма как «нецелесообразный и неэффективный пермиссивный акт, основанный на регламентациях, противоречащих публичным интересам», и требование обязательного наличия у всех работников сертификатов об окончании курсов исходной профессиональной подготовки или повышения квалификации  в сфере туризма,  сочтенные как «не приносящие особой пользы персоналу индустрии, исходя из того, что согласно результатам одного опроса более 2/3 респондентов оценили качество этих курсов как низкое и неудовлетворительное». 

Представители въездного туризма не одобряют также идею организации и проведения экскурсий только по туристическим  маршрутам, утвержденным Агентством по туризму. «Инициатива парализует туристическую деятельность, подавит креативность туроператоров и гидов, а также лишит их возможности реагировать на запросы и интересы туристов», - считают они. Они не одобряют и положение об аттестации гидов по туризму специальной комиссией. «Индустрия констатирует острую нехватку услуг гидов, в то время как внушительное число музейных экскурсоводов не осваивается туристической индустрией. Согласно эффективным международным практикам, вольноопределяющихся гидов, работающих на основе собственных компетенций, следовало бы подвергать режиму авторизации и единого налогообложения аналогично применяемому в случае предпринимательского патента. Стимулирование расширения профессии гида – стратегический публичный интерес, от которого зависит развитие индустрии туризма», - указывается в документе.

Авторы письма призывают председателя парламента не утверждать в окончательном чтении законопроект в первоначальной редакции: «Проект представляет собой устаревший подход к регулированию и контролю деятельности отрасли туризма, и может стать деморализующим сигналом для индустрии и ее партнеров по развитию».

Светлана Лазэр, председатель Национальной ассоциации сельского, экологического и культурного туризма

В том виде, в котором был принят в первом чтении, проект только ухудшит ситуацию, поскольку не стимулирует малых предпринимателей из сельской среды, которые выкручиваются своими силами с небольшой поддержкой зарубежных доноров. Сразу же после принятия этого закона в первом чтении я беседовала со многими членами нашей ассоциации, и они мне сказали без обиняков, что в случае вступления в силу этого закона закроят свои предприятия. Надеемся, что в ходе публичных обсуждений ситуация примет другой оборот. Мы хотим поддержать владельцев малых туристических предприятий, поскольку не нормально, чтобы в стране, даже такой маленькой, как наша, по статистике было всего лишь 26 пансионатов.  

Эмилиан Дзугас, председатель Национальной ассоциации въездного туризма Молдовы

Этот проект замораживает развитие въездного туризма. У владельцев агропансионатов будут лишь одни препоны. Им на все нужно будет получать сертификаты или лицензии. Подготовкой работников отрасли будет заниматься определенная структура. Откуда в селе взять обученных людей, с высшим образованием? Кто будет учить, к примеру, хозяек из Бутучень печь плацинды? Этот проект, в его нынешнем виде, устаревший и чинит много препятствий. Владельцам агропансионатов нужна свобода для того, чтобы развиваться, и только после того, как им будут созданы все условия, можно будет вводить контроль. Зато выездному туризму проект, наоборот, обеспечивает больше свободы. 

 

О негативных последствиях для индустрии туризма говорит и Всемирный банк. В письме, направленном в конце января председателю законодательного органа, директор Всемирного банка по Молдове Александер Кремер аргументирует, что законопроект противоречит многим реформам, инициированным кишиневскими властями в последнее время,  в том числе сокращению количества государственных контрольных органов и их институциональной, а не количественной консолидации. «Предлагаемые поправки противоречат реформам введением дополнительных лицензий для поставщиков туристических услуг, туристических агентств, туроператоров или вольноопределяющихся экскурсоводов (...), накладывающим дополнительное и неоправданное бремя на сектор. Также, новое законодательство определяет Агентство по туризму функцией как орган, наделенный функциями контроля частного сектора индустрии туризма, что противоречит карте контролирующих органов учреждений, предусмотренной Законом о государственном контроле предпринимательской деятельности, и вводит двойной контроль», - указывается в документе за подписью представителя Всемирного банка в Кишиневе. 

Агентство США по международному развитию (USAID) также отметило ряд недостатков  законопроекта на парламентских дебатах  от 1 марта 2017 года, и привело ряд примеров успешных практик, в том числе Армении и Грузии. 

С другой стороны, Станислав Русу опровергает  тот факт, что Агентство по туризму будет иметь слишком много контрольных рычагов. «Уже не имеет. Мы подчинились политике правительства по сокращению количества учреждений, наделенных функциями контроля. Следовательно, и в новом законе этого не будет. В парламенте учреждена рабочая группа, в которую включены представители всех секторов, в том числе тех, кто сдержанно относятся к законопроекту. Проводятся дебаты. В любом случае, в проект будут внесены определенные изменения и дополнения. Мы еще не пришли к общему знаменателю, но уже находимся на конечном этапе обсуждений. Мы достигнем компромисса», - сказал нам Станислав Русу.  

Чиновник утверждает, что от предлагаемых изменений фактически выиграют и операторы въездного туризма. «Не следует обсуждать декларативно, нужно перейти к конкретным предложениям. Я могу привести доказательства, что изменения и дополнения приведут к развитию и въездного туризма, и к повышению качества услуг», - добавил глава агентства.

Представители крупных туристических агентств и гостиниц настаивают на принятии закона в окончательном чтении

Новый законопроект поддерживает другая часть операторов отрасли, которая требует принять документ в окончательном чтении. Депутаты приняли законопроект в первом чтении  23 декабря 2016 года, а месяц спустя представители Ассоциации патронатов индустрии туризма и несколько владельцев туристических агентств, гостиниц и гидов подписали заявление, в котором говорят о «настоятельной необходимости» изменить старый закон. В частности, подписчики документа подчеркивают, что после вступления в силу поправок туристические агентства и туроператоры избавятся от определенных препятствий в их деятельности; повысится уровень подготовки и престиж гидов по туризму, поскольку их аттестацию будет осуществлять специальная комиссия; улучшится статистический учет в отрасли туризма. В то же время, по их мнению, классификация структур по приему туристов будет способствовать повышению качества их услуг, а введение административных санкций устранит нелояльную конкуренцию в отрасли. Среди подписчиков заявления фигурируют директоры крупных туристических агентств страны, а также представители гостиниц «Космос», «Vila Verde» или «Nobil», контролируемых бизнесменом Владом Плахотнюком.

Экспертиза НЦБК: «​Противоречивые и местами неправомерные нормы»​ 

Хотя большинство парламентских комиссий поддержали законопроект и предложили его к рассмотрению и принятию на пленарном заседании парламента, Генеральное юридическое управление законодательного органа и Национальный центр по борьбе с коррупцией установили ряд недостатков и двусмысленностей в некоторых положениях. По утверждению экспертов НЦБК, некоторые нормы сопряжены с риском коррупционных деяний, другие являются противоречивыми и неединообразными, а местами неправомерными и двусмысленными. В отчете по проведению антикоррупционной экспертизы рекомендуется  пересмотреть все положения, касающиеся создания Бюро туристического информирования и продвижения. «Автор предлагает учредить новое государственное учреждение –  Бюро туристического информирования и продвижения, однако не устанавливает определяющие аспекты данного учреждения – статус, права, обязанности, функции, порядок назначения/отбора директора  и др. Отсутствие в предложенном к изменению законе четких и прозрачных механизмов приведет к учреждению сомнительного государственного учреждения, на создание и обеспечение функционирования штата которого потребуется, согласно автору, 400.000 леев. Считаем целесообразным предусмотреть в законопроекте функции, полномочия, структуру данного бюро во избежание последующих злоупотреблений. В то же время, не исключен риск наличия соответствующих функций в компетенции других государственных учреждений», - подчеркивают эксперты НЦБК. Все же, они считают убедительными большинство аргументов, представленных авторами законопроекта и рекомендуют его к продвижению.

 

Расследование выполнено в рамках Кампании «Журналисты за неподкупность на государственной службе», проводимой Центром журналистских расследований при поддержке программы «Эффективное управление» фонда «Сорос-Молдова». Финансирующее учреждение не оказывает никакого влияния на тему и содержание публикуемых расследований.

Anastasia Nani, Victoria Dodon
06/04/2017

Комментарии