Interviu acordat pentru Buletinul de politică externă al FES/APE

Domnule Sergiu Palihovici, care este principala problemă structurală a actualului sistem de administrație publică locală din Republica Moldova și de ce modelul pe care îl propuneți răspunde mai bine acestei probleme decât alternativele existente, în contextul procesului de integrare europeană și al necesității alinierii la standardele europene de guvernanță locală?

Principala problemă structurală a actualului sistem de administrație publică locală din Republica Moldova constă în eroziunea demografică, economică și instituțională a bazei locale de guvernare. Depopularea produce un efect structural direct asupra administrației publice locale. Pe măsură ce localitățile își pierd populația, scade baza fiscală locală, se reduce potențialul economic, dispar locurile de muncă, iar administrațiile locale întâmpină dificultăți în atragerea și menținerea personalului calificat.

În același timp, lipsa locurilor de muncă accelerează migrația, iar migrația reduce și mai mult potențialul economic al comunităților locale. Astfel, se formează un cerc vicios al fragilității locale: depopularea reduce forța de muncă și baza economică; baza economică slabă limitează veniturile locale; veniturile reduse afectează capacitatea administrației de a furniza servicii și de a stimula dezvoltarea; iar serviciile insuficiente și lipsa oportunităților alimentează, la rândul lor, depopularea.

În acest context, modelul RAFI (Reforma Administrativă Funcțională Integrată) prevede:

(1) Crearea unui sistem de guvernanță locală capabil să susțină prestarea serviciilor publice și dezvoltarea locală, prin analiza funcțională a administrației publice locale, stabilirea unor criterii care să clarifice conceptul de „viabilitate administrativă”, amalgamarea voluntară și normativă în baza acestei „viabilități administrative”, cooperarea intercomunitară, descentralizarea și autonomia locală efectivă;

(2) Asigurarea echilibrului dintre eficiența actului administrativ și participarea democratică, menținând legătura necesară și firească dintre cetățean și administrația locală; și (3) Menținerea coeziunii sociale necesare pentru ca reforma să fie acceptată, să devină ireversibilă și, totodată, să fie compatibilă cu parcursul european al țării.

Reforma administrației publice locale presupune inevitabil un echilibru dificil între eficiența administrativă și reprezentarea democratică locală. Unde considerați că trebuie trasată această linie de echilibru?

În procesul de reorganizare administrativ teritorială (RAT), ca parte a reformei de ansamblu a administrației publice locale (RAPL), opțiunea pentru un anumit scenariu nu este niciodată una neutră sau pur tehnică. Alegerea între unități administrativ-teritoriale (UAT) mai mari sau mai mici presupune asumarea unor compromisuri între obiectivele fundamentale ale reformei: eficiența administrativă, capacitatea instituțională, democrația locală, coeziunea socială și legitimitatea politică.

În acest context, experiența internațională arată că unitățile administrativ-teritoriale de dimensiuni mai mari tind să sporească eficiența administrativă și capacitatea de furnizare a serviciilor publice, însă pot genera, în același timp, riscuri semnificative pentru proximitatea guvernării și pentru nivelul participării democratice la nivel local. Comunitățile de dimensiuni reduse oferă un cadru mai favorabil pentru implicarea directă a cetățenilor, pentru menținerea identității comunitare și pentru consolidarea încrederii în instituțiile locale.

Abordarea corectă nu este „eficiență versus democrație participativă”. Abordarea corectă constă în asigurarea echilibrului necesar între cele două, prin alegerea unei configurații instituționale care poate asigura simultan capacitate administrativă, autonomie locală și reprezentare democratică efectivă.

În ce condiții poate funcționa amalgamarea voluntară în Republica Moldova? Sunt suficiente stimulentele financiare sau este nevoie, la un anumit moment, și de intervenții mai ferme ale statului?

RAFI abordează amalgamarea voluntară diferit de modelele și conceptele de reformă existente. Conform conceptului RAFI, amalgamarea voluntară nu trebuie înțeleasă ca o acțiune punctuală, limitată la etapa inițială a reformei administrației publice locale și la perioada de până la sfârșitul anului 2026.

Ea trebuie concepută ca un instrument permanent, continuu și adaptiv de consolidare administrativă, care rămâne disponibil și după alegerile locale din anul 2027. Această abordare este importantă deoarece realitățile demografice, economice și instituționale ale Republicii Moldova nu sunt statice: unele localități vor continua să piardă populație, altele își vor modifica potențialul economic, iar capacitatea administrativă a autorităților publice locale va evolua diferit în timp.

Prin urmare, în logica RAFI, amalgamarea voluntară nu reprezintă doar o metodă de reducere imediată a fragmentării administrativ-teritoriale, ci și un mecanism permanent de ajustare a structurii administrativ-teritoriale la realitățile funcționale generate de evoluțiile sociale și economice.

Ea permite comunităților locale să se consolideze atunci când constată că nu mai pot exercita eficient competențele atribuite, că nu mai pot atrage personal calificat, că nu dispun de venituri suficiente sau că prestarea serviciilor publice de vine ineficientă la scara administrativă existentă.

În acest sens, amalgamarea voluntară trebuie să funcționeze ca o „supapă instituțională”, prin care sistemul administrativ se poate adapta progresiv, fără a fi necesară, de fiecare dată, o nouă reformă generală impusă de la centru.

Cât de realistă este autonomia financiară reală a autorităților locale în condițiile actuale ale Republicii Moldova și ce schimbări concrete considerați prioritare în sistemul fiscal și de redistribuire a resurselor?

În condițiile actuale, autonomia financiară reală a administrațiilor publice locale este limitată și, în mare măsură, formală. Astăzi, 60,5% din veniturile autorităților publice locale de nivelul I și 73,4% din veniturile raioanelor provin din transferuri de la bugetul de stat. Autonomia financiară efectivă a autorităților publice locale este restrânsă de fragmentarea administrativ teritorială, depopulare, baza fiscală redusă și dependența ridicată de transferurile bugetare.

Reforma administrației publice locale este de neconceput fără o reformă a finanțelor publice locale. În baza conceptului RAFI, măsurile prioritare trebuie să prevadă, în mod obligatoriu: (1) Aplicarea principiului asigurării unor resurse adecvate și proporționale cu competențele atribuite; (2) Consolidarea veniturilor proprii și a celor partajate prin modificarea principiului de repartizare a impozitului pe venitul persoanelor fizice, în funcție de viza de reședință și locul de trai al contribuabilului; introducerea unor cote din impozitul pe venitul persoanelor juridice; majorarea cotei din taxele pentru resursele naturale și direcționarea anumitor amenzi contravenționale către bugetele locale ale unităților administrativ-teritoriale pe teritoriul cărora acestea au fost constatate; (3) Modificarea modelului actual de redistribuire interbugetară a fondurilor. Sistemul existent trebuie ajustat astfel încât să nu trateze în mod uniform localități aflate în situații structurale diferite. Formula de transferuri ar trebui să țină cont de populație, suprafață, gradul de depopulare, vulnerabilitatea demografică, capacitatea fiscală, costul real al serviciilor publice, distanța față de centrele administrative, starea infrastructurii, numărul localităților componente ale unei unități administrativ-teritoriale și alți indicatori relevanți.

Aproape toți actorii implicați în dezbaterea organizată de Fundația „Friedrich Ebert” în parteneriat cu Școala de Administrare Publică a USM au vorbit despre necesitatea unui consens poli tic larg pentru ca reforma să fie ireversibilă. Ce compromisuri considerați posibile și unde vedeți liniile roșii ale propriului concept de reformă?

Consider că un consens politic larg este esențial pentru succesul și ireversibilitatea reformei administrației publice locale. O reformă de asemenea amploare nu poate produce rezultate durabile dacă este percepută ca aparținând exclusiv unei majorități politice sau dacă riscă să fie inversată după un singur ciclu electoral.

Din această perspectivă, există spațiu pentru compromisuri privind configurația instituțională con cretă a reformei: numărul unităților administrativ teritoriale, ritmul implementării, mecanismele de cooperare intercomunitară, etapele de descentralizare sau modalitățile de consolidare a capacităților administrative și financiare ale autorităților locale. Experiența internațională arată că nu există un singur model optim, iar diferitele opțiuni trebuie evaluate în raport cu obiectivele urmărite și cu specificul național.

În același timp, există și câteva principii de la care conceptul RAFI consideră că nu se poate abdica. Reforma trebuie să asigure simultan capacitate și eficiență administrativă, autonomie locală efectivă, reprezentare democratică și coeziune socială. În acest sens, o reformă care ar sacrifica participarea democratică locală în favoarea eficienței administrative sau, dimpotrivă, eficiența administrativă în favoarea conservării unor structuri neviabile, nu ar răspunde obiectivelor urmărite.

Prin urmare, RAFI nu privește reforma ca pe o alegere între eficiență și democrație locală, ci ca pe un exercițiu de echilibru între aceste obiective. Într-un context în care societatea moldovenească este supusă unor presiuni multiple – migrație, polarizare și vulnerabilități economice și informaționale – orice intervenție structurală trebuie calibrată cu prudență, pentru a evita reacțiile de respingere și pentru a consolida încrederea publică în instituții.

Din această perspectivă, întrebarea fundamentală a reformei rămâne aceeași: ce tip de administrație publică locală poate asigura simultan capacitate și eficiență administrativă, autonomie locală, reprezentare democratică efectivă și coeziune socială?

La masa rotundă din 26 mai, foarte mulți participanți au susținut ideea că actualul nivel raional este depășit și nu mai răspunde eficient nevoilor administrative actuale. Cum vedeți vii torul raioanelor în arhitectura administrativă a Republicii Moldova?

Reducerea numărului de raioane de la 32 la 10 județe reprezintă o acțiune logică și previzibilă în cadrul formulei RAFI. Nu este vorba despre lichidarea acestui nivel al administrației publice, ci despre reformarea lui. Această reformă a nivelului raional se bazează, pe de o parte, pe limitările și disfuncționalitățile actuale ale acestui nivel de administrație, iar pe de altă parte, pe necesitatea transformării și menținerii sale ca nivel intermediar de guvernare, organizat sub forma județelor.

Câteva argumente în acest sens: (1) Din perspectiva serviciilor publice, județele, având o dimensiune teritorială și demografică mai mare, pot asigura masa critică necesară pentru gestionarea eficientă a serviciilor publice complexe, de interes supralocal. (2) Din perspectiva relației dintre nivelurile de guvernare, județele pot completa și sprijini nivelul I al administrației publice locale prin rolul lor de planificare strategică a dezvoltării teritoriale, prin expertiza tehnică necesară pentru atragerea investițiilor și prin capacitatea de elaborare și implementare a proiectelor de finanțare care necesită o anumită scară și un nivel adecvat de expertiză. (3) Din perspectiva serviciilor deconcentrate, reorganizarea acestora la nivel județean permite standardizarea ariei teritoriale de intervenție, clarificarea responsabilităților și consolidarea mecanismelor de coordonare dintre autoritățile centrale și cele teritoriale, sporind astfel eficiența implementării politicilor publice.

Vă mulțumim!